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從糾紛到和解:中美補貼爭端焦點解析
●中國相關(guān)外資稅收優(yōu)惠政策不構(gòu)成WTO禁止性補貼
●與WTO不符的相關(guān)所得稅減免條款最遲于2009年廢止
●應(yīng)對反補貼調(diào)查不可掉以輕心
中美WTO補貼爭端于11月29日在日內(nèi)瓦以雙方達成諒解備忘錄而獲解決。由于當(dāng)事雙方均未公開有關(guān)文本,境外及國內(nèi)媒體只能根據(jù)不完整的信息進行了第一時間的報道,其中多有猜測和不一致的說法。記者也一度深陷迷霧之中,直到在今年12月1開始實施的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2007年修訂)》中找到答案。
“國家對于從事《目錄》中鼓勵類領(lǐng)域的外商投資項目將繼續(xù)給予其一定的稅收優(yōu)惠政策,其進口設(shè)備可享受免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅的優(yōu)惠政策,采購國產(chǎn)設(shè)備可享受增值稅退稅優(yōu)惠政策!边@是國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人12月13日就新修訂的《目錄》回答媒體提問時說的一段話。
這段話十分重要,是理解中美補貼爭端最終達成諒解的關(guān)鍵要素之一。
本案的要點是:美國于今年2月就中國的貿(mào)易補貼措施在WTO向我提起磋商請求,隨后又有墨西哥、日本、澳大利亞等成員作為第三方加入。其指控主要針對兩點:一是出口補貼,即中國政府按外資企業(yè)的出口實績給予的所得稅減免;二是進口替代補貼,即中國境內(nèi)外資企業(yè)購買國產(chǎn)設(shè)備時可享受比進口設(shè)備更多的稅收優(yōu)惠待遇。根據(jù)WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》(SCM),這兩項補貼都屬于禁止性補貼。主要條款是SCM第三部分3.1(a)(b)兩項,是此次美方及墨西哥提起磋商引用的主要依據(jù)之一。
中美雙方在日內(nèi)瓦達成諒解之后,中國商務(wù)部發(fā)布公告,對此做了簡要說明:在美方及第三方指控的中國貿(mào)易補貼措施中,一類是已經(jīng)取消的;一類是將隨著明年1月1日新的企業(yè)所得稅法實施自動廢止的;還有一類是有關(guān)外資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備的稅收優(yōu)惠政策不構(gòu)成WTO禁止的補貼。
進口設(shè)備與國內(nèi)采購?fù)却?/P>
先說進口替代補貼。在這個問題上,媒體的報道比較混亂,法新社的報道說,中國對其境內(nèi)的外資企業(yè)提供大量補貼,以鼓勵其購買國產(chǎn)設(shè)備替代進口設(shè)備。
據(jù)商務(wù)部某位熟悉WTO談判的官員介紹,如果美方對我境內(nèi)外資企業(yè)購買國產(chǎn)設(shè)備享受優(yōu)惠方面指控中國,那么它就一定是將其視為禁止性補貼提出來的。WTO/SCM的有關(guān)規(guī)定是:“視使用國產(chǎn)貨物而非進口貨物為惟一條件或多種其他條件之一而給予的補貼”(SCM第三部分3.1(b))。中國的相關(guān)法律和實踐究竟是怎樣的呢?
據(jù)一直跟蹤此案的復(fù)旦大學(xué)教授、上海WTO事務(wù)咨詢中心信息部主任龔柏華介紹,美方指控的依據(jù)之一是1999年國家稅務(wù)總局頒發(fā)的《外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備退稅管理試行辦法》。在當(dāng)年該《辦法》正式發(fā)布之前的新聞稿中,明確說明:只要是符合國家鼓勵類、限制乙類的外資項目,企業(yè)在進口自用設(shè)備時可免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅,采購國產(chǎn)設(shè)備則可按有關(guān)規(guī)定抵免企業(yè)所得稅?闪钊瞬唤獾氖,當(dāng)《辦法》開始實施時,正式文本中第一條就是“為鼓勵外商投資企業(yè)使用國產(chǎn)設(shè)備……”記者采訪過程中,多位專家都說這種表述現(xiàn)在看來“很成問題”,盡管我們實際上并無歧視進口貨物的“故意”和做法,但這種對國產(chǎn)設(shè)備的強調(diào),按照今天美國的指控,至少具有歧視進口貨物的嫌疑。
同樣的問題還出現(xiàn)在1997年《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整進口設(shè)備稅收政策的通知》中。該項《通知》規(guī)定:凡在我國境內(nèi)設(shè)立的外資企業(yè),在投資總額內(nèi)購買的國產(chǎn)設(shè)備用于國家鼓勵類、限制乙類的投資項目,其購買國產(chǎn)設(shè)備投資的40%可從購置設(shè)備當(dāng)年比前一年新增企業(yè)所得稅中抵免!钡浾吆藢,這一文件落實中,1997年12月31日,海關(guān)總署下發(fā)緊急通知,要求各地海關(guān)自1998年1月1日起,對國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展的內(nèi)外資項目進口設(shè)備,免征
關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。這說明中國根本沒有以禁止進口設(shè)備為前提鼓勵外資企業(yè)購買國產(chǎn)設(shè)備。
“在外資領(lǐng)域,實際上我們是先給了進口設(shè)備優(yōu)惠待遇,之后才為國產(chǎn)設(shè)備‘扯平’了待遇。”先后代理過多家合資企業(yè)應(yīng)訴美國反傾銷和反補貼調(diào)查的江鵬律師這樣對記者說。他介紹,這種情況在當(dāng)時中國很普遍:“國產(chǎn)設(shè)備便宜,只要能滿足要求,企業(yè)就不一定非要買進口的,除非是國內(nèi)不能生產(chǎn)或性能不能滿足要求。于是就出現(xiàn)了問題:既然進口設(shè)備可享受免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅,那么購買國產(chǎn)設(shè)備也應(yīng)該返還增值稅或者抵免所得稅。”江鵬認(rèn)為這是中美雙方在這一問題上達成諒解的重要背景因素一。
這樣看來,中美雙方在此問題上的分歧,根據(jù)迄今為止的公開信息判斷,很有可能是二者享受的優(yōu)惠待遇幅度存在差別。龔柏華說,據(jù)他了解的最新情況,此次中美WTO補貼爭端達成諒解的一項重要內(nèi)容是,一方面美國對上述《外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備退稅管理試行辦法》等規(guī)定中有關(guān)增值稅退稅的規(guī)定是否與WTO規(guī)則一致表示擔(dān)憂,另一方面,中國也申明有關(guān)規(guī)定并沒有在法律上或事實上違背WTO規(guī)則。中國同時保證,今后進口設(shè)備在法律和適用條件上所享受的待遇不會低于國產(chǎn)設(shè)備的待遇。
因此記者認(rèn)為,之前提到的《目錄》在中美WTO補貼爭端結(jié)束第三天就正式實施只是時間上的巧合,因為中國有關(guān)政策的連續(xù)性并沒有違背WTO原則。
中國不再以稅收優(yōu)惠吸引外資
此次美方指控中國的出口補貼,主要是指那些投資于國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的外資企業(yè)享受的優(yōu)惠稅率,如“三免兩減”以及出口達一定比例所得稅減半征收等。這些優(yōu)惠措施的受益范圍也包括了國家級經(jīng)濟特區(qū)和出口加工區(qū)。
美方提供的主要證據(jù)是中國1986年《國務(wù)院關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》第3條和1991年《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅實施細則》中的一系列條款。記者對此做了逐項核對,其內(nèi)容都是按照“出口實績”給予的優(yōu)惠稅收待遇。根據(jù)WTO/SCM的有關(guān)規(guī)定:“法律上或事實上視出口實績?yōu)槲┮粭l件或多種其他條件之一而給予的補貼”(SCM第三部分3.1(a)),龔柏華認(rèn)為,我們的有關(guān)表述確實符合了WTO禁止性補貼的特征。
但是,這并不表明中國沒有履行WTO成員的義務(wù)。關(guān)鍵的問題在于:第一,這些法規(guī)是中國入世之前制定的,此次美方指控的某些補貼措施,中國在《加入議定書》中做了通報并承諾逐步取消。第二,明年1月1日新的企業(yè)所得稅法即將實施,內(nèi)外資企業(yè)的差別稅收待遇將成為歷史。但是,考慮到法律的連續(xù)性,新稅法57條特別說明了此前享受低稅率優(yōu)惠的外資企業(yè),可以有5年的過渡期。然而,新稅法57條也被美方作為證據(jù)提出。
龔柏華告訴記者,中國在這次諒解備忘錄中表明的立場是,依照中國行政規(guī)章修訂計劃,1986年《國務(wù)院關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》中的相關(guān)條款最晚于2009年1月1日被廢止。并且承諾有關(guān)稅收優(yōu)惠政策將不會恢復(fù)執(zhí)行。
WTO爭端解決機制專家組成員、原商務(wù)部條法司司長張玉卿是中國入世前后有關(guān)政策法規(guī)制定和清理的見證人。他說此次中美補貼爭端涉及到的某些國內(nèi)政策和法律問題,是特定歷史的產(chǎn)物。中國入世之前很長時期內(nèi),國內(nèi)的外資環(huán)境很差,可以說什么都沒有,“基礎(chǔ)設(shè)施極端落后,法制不健全,市場不開放,資金不能自由流動,我們只能和大多數(shù)發(fā)展中國家一樣以稅收優(yōu)惠來吸引外資。但是隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展,投資環(huán)境逐步改善,稅收優(yōu)惠政策不僅不再是吸引外資的惟一手段,而且這些政策在實施過程中還出現(xiàn)了問題,如外資的超國民待遇問題,假外資問題,等等,加之中國已經(jīng)在進行入世談判,所以我們很早就開始了相關(guān)政策和法規(guī)的修訂和清理!
張玉卿對記者說,應(yīng)該從兩個方面來理解中美WTO補貼爭端。一是中國入世時雖然就外資優(yōu)惠政策向WTO做過通報,但在當(dāng)時誰也沒有料到中國的貿(mào)易地位崛起得這么快,對世界經(jīng)濟的影響這么大,與主要貿(mào)易伙伴的糾紛這么多。所以在別的成員通行的政策和做法如經(jīng)濟特區(qū),在今日中國就成了大問題。二是中國的投資環(huán)境早已今非昔比,我們現(xiàn)在著力打造的是基礎(chǔ)設(shè)施便利、法制環(huán)境、服務(wù)業(yè)的開放、知識產(chǎn)權(quán)保護,等等。在全球化的今天,這些軟性措施要比單純稅收優(yōu)惠更能有效地吸引外資。
對今后反補貼調(diào)查影響
中美WTO補貼爭端的和解,將對今后美國及其他國家針對中國的反補貼調(diào)查有何影響?
境外報道大都提到了美方談判代表施瓦布的一段話:此次同中國磋商解決的是中國對外資企業(yè)的補貼問題,而這一領(lǐng)域?qū)χ袊某隹谪暙I率達到了60%。由于這類補貼的存在,美國的中小企業(yè)的生存已經(jīng)受到威脅。另據(jù)路透社報道,美國議會和其他保守勢力還在給政府施壓,要求將針對中國的反補貼范圍擴大到人民幣匯率。這樣看來,中美WTO補貼爭端的暫時平息,絕不意味著兩國貿(mào)易間的深層問題得以解決。
江鵬律師認(rèn)為,如果中美雙方在某些補貼問題上達成了諒解備忘錄,那么今后美國及其他國家對我提起反補貼調(diào)查時,就應(yīng)該將相關(guān)項目排除在外。但是,問題可能還是會來自外資企業(yè)進口設(shè)備和國內(nèi)采購可享受的稅收優(yōu)惠政策方面。
中國對進口設(shè)備和國內(nèi)采購給予同等的稅收優(yōu)惠政策,雖然不構(gòu)成WTO禁止性補貼,但是,由于該項政策針對的是生產(chǎn)設(shè)備,其受惠對象主要是外資生產(chǎn)型企業(yè)而非所有外資企業(yè)(實際情況可能還會復(fù)雜一些),美國及其他WTO成員就有可能認(rèn)為其帶有“專項性”,這是一個不能回避的問題。
按照WTO/SCM的規(guī)定,“專項性”是禁止性補貼和可訴性補貼的共同特征,前者指的是出口補貼和進口替代補貼,后者指的是生產(chǎn)補貼和其他國內(nèi)補貼。從另一個層面說,針對禁止性補貼,WTO成員均可要求出口成員取消,或通過上訴WTO要求其取消;而針對可訴性補貼,進口成員必須拿出證據(jù),證明其國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)因此蒙受了損害,才能提起反補貼調(diào)查。
理論上講,如果其他WTO成員認(rèn)為,中國對外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策屬于可訴性補貼,并對其相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成了損害,就有可能提起反補貼調(diào)查。但是,根據(jù)記者的采訪,在WTO/SCM定義的“專項性”及可訴性補貼問題上,歷來存在著很大的爭議。江鵬律師認(rèn)為,就他曾經(jīng)代理和研究過的案例來看,中國對外資生產(chǎn)型企業(yè)提供的稅收優(yōu)惠政策并不一定構(gòu)成“專項性”及可
訴性補貼的特征,因為第一,“生產(chǎn)型企業(yè)”是一個非常寬泛的概念;第二,其他性質(zhì)的外資企業(yè),如外資服務(wù)或金融企業(yè)也沒有采購設(shè)備的需求。而在WTO補貼與反補貼實踐中,“專項性”也帶有很大的模糊性。在美國針對泰國的一起反補貼調(diào)查中,泰國的某項補貼措施僅存在于“有限的”行業(yè),然而實際情況是,這“有限的”行業(yè)中的企業(yè)數(shù)量非常大,在其工業(yè)整體中占了相當(dāng)?shù)谋戎兀婪剿旆艞壛讼惹罢J(rèn)定的“專項性”。
但是,江鵬律師認(rèn)為,我們卻不可對此掉以輕心。在此問題上,美國及其他WTO成員對我提起反補貼調(diào)查的可能性是存在的。
“談判能力十分重要!睆堄袂溥@樣對記者說。美國和歐盟的補貼爭端從來就沒停止過,上世紀(jì)的農(nóng)產(chǎn)品出口補貼之爭,使得烏拉圭回合延誤數(shù)年達不成協(xié)議;現(xiàn)在又有“空客”生產(chǎn)補貼之爭,究竟誰能占上風(fēng),除了“公理”之外,還要看誰更能將現(xiàn)有規(guī)則為我所用,包括在妥協(xié)中謀求利益平衡。此外,我們還應(yīng)該知道,美國和歐盟都是“資深”GATT/WTO成員,按說應(yīng)起表率作用,可實際上呢?每年上訴WTO的案件至少有1/3與它們有關(guān),WTO爭端解決機制相當(dāng)部分的資源被其占用。所以中國用不著懼怕,作為一個有著相當(dāng)貿(mào)易實力的新的WTO成員,被主要貿(mào)易伙伴上訴很正常。而我們也有同樣的權(quán)利,今年中國就在銅版紙“兩反”案中將美國上訴至WTO。